APPALTI: LEGGE DELEGA SUI CONTRATTI PUBBLICI. COSA CAMBIA PER LE IMPRESE

L’approvazione di norme che favoriscono la partecipazione delle micro e piccole imprese, la previsione di criteri premiali per l’aggregazione di impresa, la motivazione della decisione di non procedere alla suddivisione in lotti da parte della stazione appaltante. 

Ma anche la semplificazione delle procedure finalizzate alla realizzazione di investimenti in tecnologie verdi, digitali e sviluppo sostenibile, l’obbligo di inserire specifiche clausole sociali per promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato, il ricorrere – da parte delle stazioni appaltanti – a forniture in cui la parte di prodotti originari di paesi extra Ue non sia maggioritaria rispetto al valore totale dei prodotti.

Sono alcuni dei criteri imposti al governo dalla legge delega sugli appalti pubblici, pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 146 del 24 giugno 2022. 

Infatti la legge delega n. 78 del 21 giugno 2022 presenta un lungo elenco di principi e criteri direttivi simili all’omologa legge n. 11/2016, che aveva aperto i tavoli dei lavori del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 50/2016) tuttora vigente.

Ora la palla passa al Governo che ha sei mesi di tempo per approvare i decreti delegati e cambiare i connotati al public procurement (gli appalti pubblici).

Il PNRR e le scadenze

L’adozione della legge delega rientra infatti tra gli impegni assunti dal Governo con il Piano nazionale di ricerca e resilienza (PNRR). All’interno del Piano è prevista infatti una riforma complessiva del quadro legislativo in materia di contratti pubblici in base alla quale dovranno essere raggiunti i seguenti obiettivi entro i periodi riportati di seguito:

• giugno 2021, entrata in vigore di un decreto-legge sulla semplificazione del sistema dei contratti pubblici;
• giugno 2022, entrata in vigore della legge delega per la revisione del Codice dei contratti pubblici;
• marzo 2023, entrata in vigore del decreto legislativo attuativo della delega per la revisione del Codice dei contratti pubblici;
• giugno 2023, entrata in vigore di tutte le leggi, regolamenti e provvedimenti attuativi (anche di diritto privato) per la revisione del sistema degli appalti pubblici;
• dicembre 2023, il pieno funzionamento del sistema nazionale di e-procurement.

Criteri e principi della legge delega

Molti di questi rappresentano vere e proprie deleghe in bianco. Vediamoli uno per uno.

ANAC

Per rafforzare le funzioni di vigilanza dell’Anac sul settore e di supporto alle stazioni appaltanti è prevista l’indefinita revisione delle competenze dell’Autorità nazionale anticorruzione.

È una riproposizione dell’omologo criterio direttivo scritto dalla legge 11/2016.

Stazioni appaltanti

La delega del 2022 prevede un ulteriore movimento legislativo che qualifichi le stazioni appaltanti, riducendole numericamente anche attraverso accorpamento e riorganizzazione delle stesse.

La delega esplicita incentivi all’utilizzo delle centrali di committenza e delle stazioni appaltanti ausiliarie per l’espletamento delle gare pubbliche e pretende espressamente modalità di monitoraggio dell’accorpamento e della riorganizzazione delle stazioni appaltanti. 

Per ciò che riguarda la qualificazione delle stazioni appaltanti la legge delega specifica che il governo dovrà scrivere norme sull’organizzazione di corsi di specializzazione del personale delle stesse con particolare riferimento alle stazioni uniche appaltanti e alle centrali di committenza che operano al servizio degli enti locali. Anche questo era già previsto dall’omologo criterio scritto dalla legge n. 11/2016.

PMI

La delega prevede, ma anche questa non è una novità rispetto alla legge delega del 2016, il criterio direttivo che impone al governo di scrivere:

a) norme tese a favorire la partecipazione da parte delle micro e piccole imprese, comprensive della possibilità di procedere alla suddivisione degli appalti in lotti sulla base di criteri qualitativi o quantitativi, anche al fine di valorizzare le imprese di prossimità;

b) criteri premiali per l’aggregazione di impresa;

c) obbligo di motivare la decisione di non procedere alla suddivisione in lotti dell’appalto da parte della stazione appaltante.

Sottosoglia

La legge del 2016 aveva chiesto massima semplificazione dei contratti pubblici di importo inferiore alle soglie di rilevanza europea, criterio che viene riportato anche dalla delega del 2022. Quest’ultima precisa che il legislatore delegato dovrà scrivere il divieto per le stazioni appaltanti di utilizzare, ai fini della selezione degli operatori da invitare alle procedure negoziate, il sorteggio o altro metodo di estrazione casuale dei nominativi, se non in presenza di situazioni particolari e specificamente motivate.

Appalti Green/E-appalti

Con la legge delega si chiede al Governo di semplificare le procedure finalizzate alla realizzazione di investimenti in tecnologie verdi e digitali, sviluppo sostenibile. Il rispetto dei criteri di responsabilità energetica e ambientale sarà una condizione dell’affidamento degli appalti pubblici in particolare mediante la definizione dei criteri ambientali minimi da rispettare obbligatoriamente, differenziati per tipologie ed importi di appalto e valorizzati economicamente nelle procedure di affidamento. Qualche lieve specificazione, ma nessuna inversione di rotta rispetto alla legge del 2016, che già aveva ampiamente predicato il criterio della sostenibilità ambientale.

Tempi e digitale

Il testo della delega del 2016 riecheggia anche qui anche nel criterio che impone al legislatore delegato di scrivere norme sulla riduzione dei tempi delle procedure di gara, sulla certezza dei tempi relativi alla stipula dei contratti e all’esecuzione degli appalti. Questo obiettivo si dovrà raggiungere mediante interventi di digitalizzazione e informatizzazione delle procedure di gara, dando piena attuazione alla Banca dati nazionale dei contratti pubblici e al fascicolo virtuale dell’operatore economico e riducendo gli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti che partecipano alla procedura competitiva: ma anche digitalizzazione e ricorso a strumenti informatici sono parole che ricorrono con frequenza anche nella legge del 2016. E sempre nel testo di sei anni fa troviamo attestazioni relative a contratti-tipo predisposti dall’ANAC, che riprendono il loro cammino nella delega del 2022.

Dibattito pubblico

Anche questa al centro di un criterio direttivo della legge delega del 2016, la procedura del “dibattito pubblico” viene trattata nel 2022 sotto il profilo della semplificazione. 

Qualificazione imprese

Secondo la delega del 2022 è necessario rivisitare il sistema di qualificazione degli operatori per valorizzare i criteri relativi alle competenze tecniche e professionali e all’adeguatezza dell’attrezzatura tecnica e dell’organico, delle disposizioni relative alla prevenzione antimafia e alla tutela del lavoro. Criteri già previsti nella delega della legge del 2016.

Valutazione offerte

Qui la legge delega del 2022 affida al Governo il compito di individuare i casi nei quali si può ricorrere a meccanismi valutativi delle offerte mediante automatismi o al solo criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’offerta, con possibilità di esclusione, per i contratti che non abbiano carattere transfrontaliero, delle offerte anomale determinate su base di meccanismi e metodi matematici. L’omologo criterio della legge del 2016 parlava di regolazione espressa anziché di tipizzazione, ma pare trattarsi solo di questioni linguistiche, che lasciano ampio spazio di manovra al legislatore delegato.

Servizi sociali

Anche in questo caso non dissimile dall’intervento legislativo del 2016 si apprezza è la disciplina relativa ai servizi sociali e alla ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché quella dei servizi ad alta intensità di manodopera, stabilendo come criterio utilizzabile ai fini dell’aggiudicazione esclusivamente quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa. A ciò la delega del 2022 aggiunge la obbligatorietà della previsione di specifiche clausole sociali per promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato.

Partenariato

La razionalizzazione del partenariato pubblico-privato era già un obiettivo della legge delega del 2016, ripreso dalla legge delega del 2022, che aggiunge anche la “semplificazione”. In ogni caso il governo dovrà dimostrare di avere saputo riservare un particolare riguardo alla finanza di progetto, alle concessioni di servizi e alla locazione finanziaria di opere pubbliche o di pubblica utilità, con l’obiettivo di rendere tali procedure maggiormente attrattive per gli investitori professionali e per gli operatori del mercato delle opere pubbliche. Quale strumento di semplificazione viene prevista l’adozione di contratti-tipo e, in base ad una modifica operata in sede referente, anche di bandi-tipo: ma si tratta di ripescaggio di istituti di applicazione trasversale.

Conciliazioni

Per la risoluzione delle controversie bisogna andare in continuità rispetto al 2016: rafforzamento dei metodi alternativi al rimedio giurisdizionale.

Ma vediamo adesso le novità del nuovo testo di legge rispetto alla legge delega del 2016.

Verifica prezzi

Spiccata originalità riveste  invece il criterio di un regime obbligatorio di revisione dei prezzi al verificarsi di particolari condizioni di natura oggettiva e non prevedibili al momento della formulazione dell’offerta. La legge delega del 2022 prevede:

a) la revisione dei prezzi finanziata non solo con le risorse disponibili del quadro economico degli interventi, ma anche con eventuali altre risorse disponibili per la stazione appaltante;

b) l’obbligo di inserimento nei bandi delle stazioni appaltanti di clausole relative all’adeguamento al costo da rinnovo dei CCNL nazionali.

Clausole sociali

Al principio stabilito nella delega del 2016 di inserire specifiche clausole sociali volte a promuovere la stabilità occupazionale del personale impiegato e le pari opportunità generazionali, di genere e di inclusione lavorativa per le persone con disabilità, anche per i lavoratori in subappalto, la legge delega del 2022 aggiunge la previsione di riserve nelle procedure di gara a favore di operatori economici il cui scopo principale sia l’integrazione sociale e professionale delle persone con disabilità o svantaggiate.

Made in Italy

Un’altra novità consiste nell’obbligo per le stazioni appaltanti, che il governo dovrà dettagliare con apposite norme delegate, di ricorrere a forniture in cui la parte di prodotti originari di paesi extra Ue, che compongono l’offerta non sia maggioritaria rispetto al valore totale dei prodotti. Inoltre, nel caso di forniture provenienti da Paesi extra UE, si dovranno applicare misure atte a garantire il rispetto di criteri ambientali minimi e dei diritti dei lavoratori, anche al fine di assicurare una leale concorrenza nei confronti degli operatori economici europei.

Equo compenso

La legge delega del 2022 si occupa dell’equo compenso inserendo un criterio sul divieto di prestazione gratuita delle attività professionali, salvo che in casi eccezionali e previa adeguata motivazione.

Esclusioni

Ha una sua dimensione originale l’obbligo, inserito tra i criteri della legge delega del 2022, di razionalizzare e semplificare le cause di esclusione per rendere chiare e certe le regole di partecipazione, individuando le fattispecie che configurano un illecito professionale.

Polizze

Novità rispetto al 2016 è il principio di delega concernente l’obbligo di sottoscrizione di apposite polizze assicurative di copertura dei rischi di natura professionale, con oneri a carico delle amministrazioni, nel caso di affidamento degli incarichi di progettazione a personale interno alle amministrazioni stesse.

Approvazione progetti

È prevista la riduzione dei livelli di progettazione assieme alla semplificazione dell’approvazione dei progetti di opere pubbliche anche attraverso lo snellimento delle procedure di verifica e validazione dei progetti e alla razionalizzazione della composizione e dell’attività del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici.

Ricerca

Di nuova introduzione è il criterio di delega che chiede al governo di dettagliare la disciplina applicabile ai contratti pubblici nell’ambito dei servizi di ricerca e sviluppo da parte degli organismi di ricerca e delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica.

Varianti

Il relativo criterio direttivo della legge delega del 2022 è quello di “ridefinire la disciplina delle varianti in corso d’opera” che sembra voler aprire la porta a qualsiasi esito, superando il ristretto ambito disegnato dalla delega del 2016.

Flessibilità

È una novità della legge delega del 2022 il criterio relativo all’individuazione delle modalità incentivanti per il ricorso alle “procedure flessibili” quali il dialogo competitivo, il partenariato, le procedure per l’affidamento di accordi quadro e le procedure competitive con negoziazione.

Garanzie

La revisione del sistema delle garanzie fideiussorie per la partecipazione ed esecuzione dei contratti pubblici acquisisce nella legge delega del 2022 la specificazione della possibilità di sostituire le stesse mediante l’effettuazione di una ritenuta di garanzia proporzionata all’importo del contratto in occasione del pagamento di ciascuno stato di avanzamento dei lavori.

Contratti esclusi

Per i contratti pubblici esclusi dall’ambito di applicazione delle direttive europee la parola magica è “semplificazione”.

Appalto integrato

La legge delega del 2022 incarica il legislatore delegato di individuare le ipotesi in cui è possibile ricorrere all’appalto integrato condizionatamente al possesso della necessaria qualificazione per la redazione dei progetti e all’obbligo di indicare nei documenti di gara o negli inviti, le modalità per la corresponsione diretta da parte della stazione appaltante al progettista o della quota del compenso corrispondente agli oneri di progettazione indicati espressamente in sede di offerta dall’operatore economico, al netto del ribasso d’asta.

Concessioni

La legge delega del 2022 disegna il percorso per arrivare al divieto di proroga dei contratti di concessione ad eccezione di quelli regolati da principi europei in materia di affidamento in house.

Sempre con riguardo alle concessioni la delega del 2022 pretende una stringente disciplina sul controllo degli investimenti dei concessionari e sullo stato delle opere realizzate. Si vogliono, infine, tracciare binari a proposito della disciplina delle modalità di affidamento dei contratti da parte dei concessionari.

Esecuzione/Pagamenti

È dovuta alla legge delega del 2022 l’introduzione di meccanismi sanzionatori e premiali volti a incentivare la tempestiva esecuzione dei contratti da parte dell’aggiudicatario e la semplificazione delle procedure di pagamento da parte delle stazioni appaltanti del corrispettivo contrattuale, anche riducendo gli oneri amministrativi a carico delle imprese.

Credit by: IPSOA

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